ابطال مصوبه اخذ عوارض نیم درصد از قراردادهای عمرانی مصوب جلسه 43 مورخ 5/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران

تاریخ:
24/11/85 شماره دادنامه: 787 کلاسه پرونده: 82/1038
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای اکبر بهروزی‎نیا.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه اخذ عوارض نیم درصد از قراردادهای عمرانی مصوب
جلسه 43 مورخ 5/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران.
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته‎اند، مستنداً به مصوبه جلسه 43
مورخ 5/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران بر اساس بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی
از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، وزارت کشور طی نامه شماره 36/3/1/2616
مورخ 15/2/1374 پیشنهاد برقراری نیم درصد عوارض از قراردادهای پیمانکاری را نموده
که طی نامه شماره 2376 مورخ 25/2/1372 مورد موافقت و تصویب ریاست جمهوری وقت قرار
گرفته است. 1- به دنبال وضع عوارض متعدد و ناهماهنگی‎های موجود در سال 1381 قانون
اصلاح موادی از قانون برنامه سوم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در ماده یک
این قانون مقرر گردیده: الف- از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از
جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی ... صرفاً به موجب این قانون صورت پذیرد. ب-
کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه
که توسط هیأت وزیران، مجامع، شوراها و ... لغو می‎گردد. بدین ترتیب پیش‎بینی و اخذ
عوارض و ... صرفاً در چارچوب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم (موسوم به
قانون تجمیع عوارض) و یا قانون مؤخر بر آن میسر خواهد بود و در ماده 10 قانون یاد
شده کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر با این قانون لغو گردیده است. 2- با
عنایت به بند 15 نظریه شماره 2509/30/81 مورخ 28/11/1381 شورای نگهبان با توجه به
اصل 100 قانون اساسی شوراها تنها وظیفه نظارتی دارند و حق وضع عوارض و تعیین نرخ
را نخواهند داشت. 3- شورای شهر تهران به موجب مصوبه مورخ 5/11/1382 جلسه 43 نسبت
به اصلاح مجوز اخذ نیم درصد عوارض قراردادهای عمرانی اقدام نموده است که واجد
اشکالات اساسی است. اولاً مصوبه شماره 36/3/1/2616 مورخ 15/2/1372 ریاست جمهوری در
اجـرای بند (الف) مـاده 43 قانون وصول برخی از درآمـدهای دولت بوده و به صراحت
همان قانون مرجع
خیابان بهشت (ضلع جنوبی پارک شهر) دیوان عدالت اداری تلفن 8-5609031
وضع عوارض جدید و افزایش عوارض موجود صرفاً با پیشنهاد وزیر کشور و تصویب رئیس
جمهور میسر خواهد بود و مقنن در این ماده هیچ مجوزی برای شوراها جهت کاهش، افزایش
یا اصلاح مصوبات در نظر نگرفته است و در سایر قوانین و مقررات عمومی کشور نیز چنین
موضوعی معطوف به سابقه نیست و مرجع وضع و برقراری مرجع تغییر و اصلاح خواهد بود.
ثانیاً، با تصویب قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه سوم عوارض نیم درصد قراردادها
نیز ملغی شده است و از ابتدای سال 1382 قابل اخذ نبوده است و شورای شهر تهران نیز
قطعاً به این امر واقف بوده و به آن توجه داشته‎اند زیرا در غیر این صورت دلیلی به
تصویب و تایید استمرار اخذ عوارض وجود نداشت و عبارت «کماکان از کلیه قراردادهای
عمرانی منعقده ....» نیز دقیقاً حاکی از همین تلقی بوده است والا هیچ دلیلی بر این
امر نبوده و چنانچه ضرورتی برای این امر قائل باشند ضرورت دارد در هر زمان و هر
لحظه مصوبات قبلی تأکید گردد که (کماکان) اخذ گردد که اساساً فاقد وجاهت است.
ثالثاً، عنوان مصوبه مورد اعتراض قراردادهای عمرانی ذکر شده و در مصوبه رئیس جمهوری
وقت قراردادهای طرحهای عمرانی مورد نظر بوده و در نامه شماره 345/3/1/98731 مورخ
27
/5/1372 وزیر کشور و نامه سازمان برنامه و بودجه وقت به شماره 15377-54/11431-1
مورخ 1/9/1372 نیز به آن و مستثنیات آن تصریح شده است. بنابراین تفسیر و وسعت دادن
(قراردادهای عمرانی) به هر نوع قرارداد بین اشخاص حقیقی و حقوقی، موجه نیست و
بسیار کلی و عام بوده و کلیه قراردادهای منعقده اعم از خرید، فروش، اجاره،
استیجاره و .. را شامل می‎گردد که این کلیت و اطلاق موجب بروز هرج و مرج و افزایش
شدید قیمتها و قیمتهای تمام شده و تورم می‎گردد. 4- نیم درصد عوارض قراردادهای
پیمانکاری جزو عوارض ملی بوده و به صراحت ماده 43 قانون وصول و آیین‎نامه اجرائی
نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهر مصوب 7/7/1378 و به صراحت مواد 2، 10، 11،
14 و ... آیین‎نامه یاد شده وضع و هرگونه تغییر در عوارض ملی و عوارض موضوع جدول
پیوست آیین‎نامه (نیم درصد عوارض قراردادهای پیمانکاری در ردیف 57 جدول پیوست
آیین‎نامه ذکر گردیده است) و اساساً تصویب هرگونه عوارض باید منطبق بر مقررات یاد
شده و سیاستهای عمومی دولت صورت پذیرد و در رأی شماره 300 مورخ 26/8/1381 هیأت
عمومی دیوان نیز به وضوح به این نکته تأکید شده است. بـا عنایت به مراتب فـوق
خواهشمند است نسبت بـه اب
طال مصوب مورخ 5/11/1382 جلسه 43

خیابان بهشت (ضلع جنوبی پارک شهر) دیوان عدالت اداری تلفن 8-5609031
شورای شهر تهران در خصوص نیم درصد عوارض پیمانکاری که خارج از حدود وظایف و بر
خلاف قوانین و مقررات است اقدام لازم معمول فرمایند. رئیس شورای اسلامی شهر تهران
در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 666/160 مورخ 5/2/1383 اعلام داشته‎اند، 1-
مراتب مندرج در بند یک شکوائیه چیزی جز مستندات قانونی نمی‎باشد، لکن شاکی گاه
ملتزم به مقررات مندرج در بند یک شکوائیه گردیده و گاه نیز جهت اثبات ادعای خود به
قوانین مورد استناد خویش التزامی نداشته است. 2- در خصوص مراتب مندرج در بند 2
شکوائیه صدرالذکر به استحضار می‎رساند، شورای نگهبان در بند 15 نظریه مورد اشاره
به هیچ وجه اعلام ننموده که وظایف شوراهای اسلامی صرفاً وظیفه نظارتی است، بلکه بند
(ج) تبصره 16 موضوع نظریه خود را از جمله مصادیق وظایف نظارتی مندرج در اصل 100
قانون اساسی ندانسته است. شایان ذکر اینکه، بر مبنای قسمت پایانی اصل هفتم قانون
اساسی تعیین حدود اختیارات وظایف شوراها به عهده قانون اساسی و قوانین آتی قرار
داده شده است و اصل 103 و 105 نه تنها شوراهای اسلامی را مجاز به اخذ تصمیم دانسته
بلکه مقامات کشوری را ملزم به رعایت تصمیمات آنها نموده است. قانونگذار نیز به
نوبه خود وظ
یفه شوراهای اسلامی را صرفاً وظیفه نظارتی ندانسته و به همین چهت وظایف متعدد دیگری
در قوانین و مقررات مربوطه به عهده این شوراها قرار داده است. جهت اثبات این معنی
ذیلاً برخی از مستندات قانونی در این خصوص به استحضار رسانده می‎شود.: 2-1: بند 7
ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
مصوب 1/3/1375 مبنی بر پیش‎بینی وظیفه اقدام در خصوص تشکیل انجمن‎ها و نهادهای
اجتماعی، اداری، ارشادی و تأسیس تعاونیهای تولید و توزیع و مصرف یکی از مصادیق
تعیین وظیفه غیر نظارتی از طرف قانونگذار و با تایید شورای نگهبان برای شوراها
است. 2-2: بند 9 ماده 71 قانون اخیرالذکر مبنی بر تعیین وظیفه تصویب آیین‎نامه‎های
پیشنهادی شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر. 3- 2: بندهای 12، 13 و 14 ماده 71
قانون شوراها مبنی بر تعیین تکلیف به تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ
بودجه سالانه، تصویب طرحهای پیشنهادی شهرداری، تصویب معاملات و ... به عنوان وظایف
غیر نظارتی شوراهای اسلامی شهرها قلمداد گردیده است. 4-2 به دلالت مفهوم مخالف
ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض و منطـوق بند (ب) مـاده یک و مـاده 16
آیین‎نامه اجـرائی این قا
نـون مصوب 28/12/1381 که صریحاً وضع

خیابان بهشت (ضلع جنوبی پارک شهر) دیوان عدالت اداری تلفن 8-5609031
عوارض محلی را با رعایت ماده 5 قانون اخیرالذکر جزء تکالیف شوراهای اسلامی قلمداد
نموده است نیز یکی دیگر از این مصادیق است. 3- در خصوص مراتب مندرج در بند 3
شکوائیه مبحوث‎عنه به استحضار می‎رساند، اگر چه مصوبه شماره 36/3/1/2616 مورخ 15/2
/1372 ریاست جمهوری در اجرای بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت
و مصرف آن در موارد معین تنظیم گردیده است، لکن همانگونه که مستحضرید و شاکی نیز
در بند یک شکوائیه خود بدان استناد نموده حسب مراتب مندرج در ماده یک قانون تجمیع
عوارض وظیفه‎های برقراری و دریافت عوارض در چارچوب این قانون به عهده مراجع ذیربط
قرار داده شده است. با این توجه و از آنجا که عوارض نیم درصد از قراردادهای عمرانی
از مصادیق مندرج در مواد 4 و 5 قانون تجمیع عوارض نمی‎باشد، لذا همانگونه که در
انتهای بند 4-2 به استحضار رسانده شد، وظیفه وضع عوارض نیم درصد قراردادهای عمرانی
به عهده شوراهای اسلامی قرار داده شده است و در همین راستا مصوبه مورد شکایت در
محدوده شهر تهران به تصویب رسیده است. 4- در خصوص مراتب مندرج در بند 4 شکوائیه به
استحضار می‎رساند، به دلالت مندرجات بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از
درآمدهای دو
لت و مصرف آن در موارد معین، عوارض موضوع این بند و تبعاً عوارض نیم درصد
قراردادهای عمرانی جهت تأمین منابع مالی شهرداریها وضع گردیده و لذا از حیث ماهوی
این عوارض از جمله عوارض محلی است و استدلال شاکی مبنی بر آنکه این عوارض از جمله
عوارض ملی است بی وجه است. اضافه می‎نماید، نتیجه طبیعی قبول فرض لغو اجازه اخذ
وجوه تصویبی سابق در خصوص عوارض نیم درصد قراردادهای عمرانی که در بند 3 شکوائیه
مورد ادعای شاکی قرار گرفته است و همچنین قبول ادعای عدم صلاحیت شوراهای اسلامی در
تصویب عوارض که در بندهای 2، 3 و 4 شکوائیه مذکور مورد ادعا قرار گرفته، چیزی نیست
جز التزام به عدم جواز اخذ عوارض حتی به مأخذ سابق. در حالی که در هنگام تصویب
قانون تجمیع عوارض، این امر یقیناً مورد نظر قانونگذار نبوده است، چرا که قانونگذار
به صراحت تبصره 3 ماده 5 قانون تجمیع عوارض کلیه قوانین و مقررات مربوط به اعطای
تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض و وجوه شهرداریها را ملغی نموده است، حال چگونه
ممکن است قانونگذار با این طرز تفکر اقدام به تصویب قانونی نمایـدکه نتیجه تفسیـر
آن ملغی نمودن کلیـه عوارض سابق بـاشد و به دنبال آن نـه تنها خود اقدام به وضع

خیابان بهشت (ضلع جنوبی پارک شهر) دیوان عدالت اداری تلفن 8-5609031
عوارض جایگزین برای تأمین هزینه‎های مربوطه ننماید، بلکه شوراهای اسلامی شهرها را
نیز از این وظیفه مهم باز دارد. علاوه بر مراتب معروضه فوق به استحضار می‎رساند
دادنامه مورد استناد شاکی به شماره 300 مورخ 26/8/1381 قابلیت تسری به موضوع حاضر
را نخواهد داشت. هیأت عمومـی دیوان عـدالت اداری در تـاریخ فـوق با حضور رؤسای شعب
بـدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیـدنظر تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام
مشـاوره بـا اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‎نماید.
رأی هیأت عمومی
طبق ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و
فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از
تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 «برقراری
هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین
آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده
است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود
اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات
اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‎باشد.» لیکن
حکم مقرر در تبصره یک ماده مزبور مفید جواز وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ
هر یک از عوارض محلی توسط شورای اسلامی شهر با رعایت سایر مقررات مربوط است. نظر
به اینکه وضع عوارض به میزان نیم درصد از قراردادهای عمرانی در محدوده جغرافیائی
شهر تهران مبتنی بر تبصره یک ماده 5 قانون فوق‎الذکر بوده و از مصادیق موارد مصرح
در مادتین 4 و 5 قانون فوق‎الذکر محسوب نمی‎شود، بنابراین مصوبه مورد اعتراض
مغایرتی با قانون ندارد و خارج
از حدود اختیارات قانونی مربوط نمی‎باشد./

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضائی دیوان عدالت اداری
مقدسی‎فرد


خیابان بهشت (ضلع جنوبی پارک شهر) دیوان عدالت اداری تلفن 8-5609031