ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‎های برخی از استانداران کشور در خصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان (1- بخشنامه مورخ 23/5/1382 استاندار آذربایجانغربی 2- بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382 استاندار زنجان .......

ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‎های برخی از استانداران کشور در خصوص اعلام غیر
قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان (1- بخشنامه مورخ 23/5/1382 استاندار
آذربایجانغربی 2- بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382 استاندار زنجان 3- بخشنامه
شماره 10/50025 مورخ 21/5/82 استاندار خراسان 4- بخشنامه شماره 101/س مورخ 25/5/
1382 معاون سیاسی امنیتی استاندار ایلام 5- بخشنامه شماره 1/8932 مورخ 26/5/1382
استاندار کهکیلویه وبویراحمد 6- بخشنامه شماره 1/16940 مورخ 1/6/1382 استاندار
چهارمحال و بختیاری 7- بخشنامه شماره 69527 مورخ 29/5/1382 استاندار قزوین 8-
بخشنامه شماره 1/27696 مورخ 25/5/1382 استاندار یزد

تاریخ: 16/6/1382 شماره دادنامه: 229 کلاسه پرونده: 82/504
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: قائم مقام دبیر شورای نگهبان.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‎های برخی از استانداران
کشور در خصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان (1- بخشنامه مورخ
23/5/1382 استاندار آذربایجانغربی 2- بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382
استاندار زنجان 3- بخشنامه شماره 10/50025 مورخ 21/5/82 استاندار خراسان 4-
بخشنامه شماره 101/س مورخ 25/5/1382 معاون سیاسی امنیتی استاندار ایلام 5- بخشنامه
شماره 1/8932 مورخ 26/5/1382 استاندار کهکیلویه وبویراحمد 6- بخشنامه شماره 1/
16940 مورخ 1/6/1382 استاندار چهارمحال و بختیاری 7- بخشنامه شماره 69527 مورخ 29/
5/1382 استاندار قزوین 8- بخشنامه شماره 1/27696 مورخ 25/5/1382 استاندار یزد.
مقدمه:
قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته‎اند، بنابر اخبار و
مصاحبه‎ها و اظهارات منتشره در مطبوعات کشور وزیر کشور در تاریخ 18/5/1382 در جمع
استانداران اعلام نموده است که دفاتر نظارت شورای نگهبان در استانها غیر قانونی
است و مسئولان اجرائی زیر مجموعه خود را ابتدائاً به برخورد با دفاتر نظارتی شورای
نگهبان در استانها و سپس عدم همکاری با آنها موظف ساخته است و در تاریخ 22/5/1382
نیز سخنگوی وزارت کشور اعلام داشته است «دستور وزیر کشور به استانداران مبنی بر
برخورد نظارتی شورای نگهبان یک دستور رسمی است. از این رو به صدور ابلاغیه مجدد
نیازی نیست.» در پی این اظهارات برخی از استانداران و فرمانداران کشور بخشنامه‎های
یکسانی را صادر و با غیر قانون اعلام کردن دفاتر نظارتی شورای نگهبان عدم همکاری
با این دفاتر را به کلیه دستگاهها و نهادها تکلیف کرده‎اند. از آنجا که این
اظهارات و بخشنامه‎ها به دلایل زیر خارج از صلاحیت مقامات مذکور در قوه مجریه و بر
خلاف صریح برخی از اصول قانون اساسی و قوانین عادی است تقاضای ابطال موارد
فوق‎الذکر را دارد. مستند بخشنامه‎های مکرر استانداران مصوبه 28/7/1377 شورای عالی
اداری به شمار
ه 602/12 می‎باشد.
شورای عالی اداری به موجب مصوبه مذکور تصمیم به تعیین حدود اختیارات و وظایف
استانداران گرفته است در حالی که اختیارات استانداران مسبوق به لایحه قانونی
اختیارات استانداران مصوب 1359 شورای انقلاب اسلامی است و طبق ماده 15 قانون
تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیر ماه 1362 مجلس شورای اسلامی حدود وظایف و
اختیارات مسئولان واحدهای تقسیمات کشوری از جمله استانداران بایستی به تصویب مجلس
شورای اسلامی برسد. اصولاً تعیین اختیارات قانونی استانداران شأن قانونگذار است و
نمی‎توان با تصویب شورای عالی اداری حیطه وظایف استانداران را تعیین نمود. موارد
متعددی از این اختیارات که مستند بخشنامه‎های مورد شکایت قرار گرفته است دخالت در
وظایف نهادهای ناشی از قانون اساسی نظیر شورای نگهبان و قوه قضائیه است. مانند
بندهای 17 و 29 ماده 2 این مصوبه که نظارت بر همه‎پرسی و کلیه انتخابات که بموجب
قانون برگزار می‎گردد و نیز نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات را مطلقاً در حوزه
اختیارات استانداران قرار داده است. علیهذا از آنجا که اظهارات و بخشنامه‎های
فوق‎الذکر مانع اعمال نظارت استصوابی وی عام شورای نگهبان بر کلیه مراحل و امور
مربوط به انتخابات می‎با
شد که شامل تدارک مقدمات لازم برای تحقق نظارت از جمله ایجاد دفاتر نظارتی شورای
نگهبان نیز می‎ شود.
اصولاً تأسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان مبتنی بر اختیارات ذاتی این شورا و برای
انجام وظیفه سنگین نظارت بر انتخابات است و این امر در جریان برگزاری بیش از 20
مورد انتخابات سراسری صورت پذیرفته است. مگر عقلاً و منطقاً ممکن است بدون وجود
دفاتر و رابطین در مراکز استانها و حوزه‎های انتخابیه، شورای نگهبان بتواند وظایف
نظارتی خود را انجام دهد؟ لذا مستنداً به ذیل اصل 170 قانون اساسی و ماده 25 قانون
دیوان عدالت اداری ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‎های همسان استانداران را در
این مورد خواستار است.
سرپرست دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی در پاسخ طی نامه شماره
1286/1602 مورخ 18/6/1382 اعلام داشته‎اند، با عنایت به یکی از بندهای تبصره 31
قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بالصراحه
تعیین وظایف استانداران و فرمانداران و نحوه نصب و عزل آنها و همچنین چگونگی
ارتباط آنها با مسئولین دستگاههای اجرائی به شورای عالی اداری محول گردیده است. با
تجمیع دو بند از تبصره مذکور شورای عالی اداری مجاز به تعیین وظایف استانداران و
فرمانداران و همچنین متناسب کردن اختیارات آنان با مسئولیتهای محوله در استان بوده
است و مصوبات شورا در این زمینه از وجاهت قانونی لازم برخوردار است و قوانین و
مقررات قبلی من‎ جمله لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران
مصوب سال 1359 و همچنین ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیر ماه
1362 مجلس شورای اسلامی در زمینه مورد بحث نمی‎تواند مورد استناد قرار گیرد.
نظارتی که استانداران بر امر همه‎پرسی و برگزاری انتخابات اعمال می‎نمایند صرفاً در
حدود وظایفی است که قانوناً در زمینه‎های برگزاری انتخابات بر عهده دارند و به هیچ
وجه مخل و
ظایف نظارتی شورای نگهبان در برگزاری همه‎پرسی و انتخابات نمی‎باشد.
در رابطه با تأسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان به استحضار می‎رساند که طبق ماده
واحده قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب 10/8/1377 مجلس شورای اسلامی که در تاریخ
20/8/1377 به تایید شورای نگهبان نیز رسیده است مقرر گردیده «شورای نگبهان
می‎تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی به عهده دارد
تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآورد.» که
تاکنون تشکیلاتی تحت عنوان دفاتر نظارت و بازرسی استانها به تصویب مجلس شورای
اسلامی نرسیده است. در صورتی که تأسیس دفاتر مذکور برای انجام امر انتخابات ضرورت
می‎داشت شورای نگهبان می‎بایست در اجرای قانون یاد شده اقدامات لازم را برای تصویب
قانون بعدی انجام می‎داد و صرفاً استناد به ضرورت عقلانی و منطقی وجود این دفاتر
کفایت ندارد. با عنایت به موارد فوق درخواست رد شکایت مطروحه را دارد.
معاون حقوقی و امور مجلس وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 6/11563
مورخ 22/6/1382 اعلام داشته‎اند، تشکیلاتی موسوم به دفاتر بازرسی و نظارت بر
انتخابات در ایام غیر از انتخابات مغایر با قوانین فعلی انتخابات و نظارت است و در
انتخابات برگزار شده از اول انقلاب تاکنون سابقه ندارد که چنین دفاتری در امر
نظارت انتخابات مداخله نمایند. زیرا ساز و کار مقرر در قوانین انتخابات به گونه‎ای
است که وجود تشکیلاتی نظارتی از حیث زمانی موقت بوده و مختص زمان برگزاری انتخابات
است و در هیچ قانونی صراحتی در تداوم این تشکیلات وجود ندارد و مسئولان تقسمیات
کشوری در ایامی غیر از انتخابات ملزم به همکاری با این دفاتر نیستند بلکه حتی
وظیفه دارند از مصرف بودجه و امکانات عمومی در این امر غیر مجاز و غیر قانونی
جلوگیری بعمل آورند و در ایام انتخابات نیز جهت رعایت قانون صرفاً مکلف به همکاری
با هیأتهای نظارت در حیطه قوانین و مقررات مربوطه هستند. بر اساس اصل 99 قانون
اساسی جمهوری اسلامی «شورای نگهبان نظارت بر انتخاب مجلس خبرگان رهبری، رئیس
جمهور، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‎پرسی را بر عهده دارد.» و
برابر ماده یک قانون
نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 پیش از شروع انتخابات
از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (بعنوان هیأت
مرکزی نظارت بر انتخابات) … به وزارت کشور معرفی می‎شوند و به طوری که در قانون
انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 تصریح شده است وظایف نظارتی شورای نگبهان در
این قانون تعیین و احصاء شده است.
با توجه به مراتب فوق استنباط می‎گردد که اصل 999 قانون اساسی با تصویب قوانین
عادی نظارتی، ظهور و دارای معنا می‎شود و لذا بخشنامه‎های استانداران به هیچ وجه
مانع نظارت شورای نگهبان نیست. از طرف دیگر برابر ذیل اصل 62 قانون اساسی شرایط
انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون تعیین خواهد کرد. لذا
ذیل اصل حاکی از این امر است که صرف نظر از امر نظارت سایر موارد بر طبق قانون
انتخابات ملاک عمل خواهد بود که در این راستا می‎توان به ماده 25 قانون انتخابات
مصوب سال 1378 اشاره نمود که بموجب آن حسن جریان انتخابات با وزارت کشور است.
شورای نگهبان در خارج از وظایف نظارتی، تحت حاکمیت قوانین ومقررات عمومی کشور است.
در این خصوص می‎توان به موارد ذیل اشاره نمود.
1ـ بر اساس ماده واحده قانون تأسیس دبیرخانه شورای نگهبان مصوب 1360، شورای نگهبان
به تناسب وظایفی که در قانون اساسی بر عهده آن گذاشته شده دارای تشکیلات اداری
مخصوص بخود خواهد بود که نمودار سازمانی آن به تصویب کمیسیونهای امور اداری و
استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. حسب تبصره یک قانون
مذکور بودجه شورای نگهبان از طریق دولت در لایحه بودجه کل کشور منظور و به مجلس
پیشنهاد خواهد شد و در این راستا کمیسیونهای مذکور در قانون در تاریخ 6/3/1363 طی
شماره 69-ق مورخ 22/3/1363 نمودار تشکیلاتی و پستهای سازمانی شورای نگهبان را
تصویب و ابلاغ نمود‎ه‎اند که دفاتر نظارت در آن جایگاهی ندارند.
متعاقب آن ماده واحده قانون راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان مصوب 1361
مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده که حسب تبصره یک آن «پرداخت و مصرف اعتبارات
شورای نگهبان بعد از این مدت طبق مقررات قانونی خواهد بود که توسط شورای نگهبان
تهیه و با مراعات اصل 74 قانون اساسی برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه
گردد.» توضیح آنکه اصل 74 تصریح دارد «لوایح قانونی پس از تصویب هیأت وزیران به
مجلس تقدیم می‎شود» که این امر در ماده یک قانون مذکور مجدداً تنفیذ و مقرر شده است
«بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و مواد هزینه و وسیله امور مالی شورای مذکور
تهیه و پس از تایید شورا به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد می‎گردد تا عیناً در
لایحه بودجه کل کشور منظور گردد…» بطوری که ملاحظه می‎گردد قانونگذار در این مورد
شورای نگهبان را همانند سایر دستنگاههای دولتی قرار داده و در مواردی که شورای
نگهبان مستثنی از حکم قانون بوده و به آن اشاره نموده است در این راستا می‎توان به
مواد 66 و 121 قانون محاسبات عمومی اشاره نمود که حسب ماده 66 قانون محاسبات عمومی
کشور «در مورد بودجه شورای نگهبان رعایت مقررات این قانون الزامی نیست…» و برابر
ماده 121 هما
ن قانون «نقل و انتقال اموال منقول و غیر منقول شورای نگهبان … تابع مقررات این
فصل نبوده…» این احکام مبین این امر است که نسبت به سایر موارد قانونگذار شورای
نگهبان را از مقررات عمومی دولت استثناء نکرده است و حیت تأکید بر اجرای آن دارد.
دلیل این امر قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب 1377 مجلس شورای اسلامی است که مقرر
می‎دارد «شورای نگهبان می‎تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که بموجب قانون
اساسی بر عهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله
اجراء درآورد.» که متضمن دو اثر قانونی است.
اولاً – دفاتر نظارتی می‎بایستی به تصویب مجلس برسد.
ثانیاً- قانون تأسیس دبیرخانه شورای نگهبان بطور آزمایشی برای مدت 3 سال به تصویب
کمیسیون مشترک امور اداری و استخدامی و دیوان محاسبات و بودجه و طبق اصل 85 قانون
اساسی به تصویب رسیده و طبعاً نمودار تشکیلاتی آن نیز متأثر از این امر است.
لذا در اجرای قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب 1377 مجدداً بایستی به تصویب مجلس
شورای اسلامی برسد. از طرف دیگر شرح وظایف دفاتر نظارتی نیز مستلزم تایید و تنفیذ
سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور است. علاوه بر موارد فوق طبق اصل 126 قانون
اساسی رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر
عهده دارد و می‎تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد و همچنین بموجب بند (هـ)
ماده 2 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1379 عدم گسترش تشکیلات دولت مورد تأکید قرار
گرفته که می‎ توان استنباط نمود از جمله مصادیق آن ایجاد دفاتر نظارتی است.
نتیجه:
همانگونه که ملاحظه می‎فرمایند اولاً مستند به اصول متعدد قانون اساسی و قوانین
عادی و تصویب‎نامه‎های قانونی و معتبر دفاتر نظارتی مورد نظر شورای نگهبان به صورت
قانونی شکل نگرفته و جایگاه قانونی ندارد و دستگاههای اجرائی از جمله وزارت کشور
(در صف و ستاد) صرفاً موظف به همکاری با هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات و سلسله
مراتب قانونی آنها وفق قانون هستند و نه سایر تأسیسات و ابداعات. ثانیاً – وزارت
کشور با استناد به ماده 25 قانون انتخابات که مقرر می‎دارد «وزارت کشور مأمور
اجرای قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی بوده و مسئول حسن جریان انتخابات است.»
نمی‎تواند نسبت به تأسیس غیر قانونی دفاتر نشارتی که طبق گزارش پیوست پوششی برای
اقدامات سیاسی و جناحی برخی افراد بوده و موجب اختلاف در اجرای انتخابات و تضعیف
جایگاه رکین و حساس نظارتی شورای نگهبان می‎گردد، بی‎تفاوت باشد از طرف دیگر
استانداران که به فرموده مقام معظم رهبری نماد نظام در استانها هستند و نماینده
عالی دولت می‎باشند نمی‎توانند نسبت به اقدامات غیر قانونی از ناحیه هرکس و هر
دستگاه بی‎تفاوت باشند. لذا اعلام غیر قانونی بودن دفاتر و توجه دادن دستگاههای
اجرائی به عدم همکاری با
آنها جزء وظایف ایشان بوده که پس از 2 سال مکاتبه و پیگیری اداری به واسطه تکرار و
ادامه برخی تخلفات دفاتر نظارتی، وزارت کشور آن را به صلاح دیده و مطئمن هستیم که
این اقدام به نفع نظام مقدس جمهوری اسلامی و شورای نگهبان و وزارت کشور و نیز
برگزاری انتخابات سالم و با نشاط و موجب جلب مشارکت بیشتر مردم به صحنه خواهد بود.
با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد دادخواست را دارد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‎الاسلام‎والمسلمین
دری‎نجف‎آبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و
پس از استماع توضیحات مفصل و مشروح نمایندگان شورای نگهبان، نمایندگان وزارت کشور
و نماینده سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی و پس از بحث و بررسی طولانی با اکثریت آراء
بشرح آتی مبادرت بصدور رأی می‎نماید.
رأی هیأت عمومی
مطابق اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مسئولیت خطیر نظارت بر انتخابات
مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و
همه‎پرسی به شورای نگهبان تفویض شده و بشرح ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر
انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 قلمرو وظایف و اختیارات آن شورا متضمن نظارت
بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و
هیأتهای اجرائی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات تبیین و
تعیین گردیده است.
نظر باینکه توفیق شورای نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاماً منوط به اتخاذ
تصمیمات و روشهای قانونی و ساز و کارهای متناسب توسط شورای مذکور است و به صراحت
تبصره یک ماده 11 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 در جهت اعمال نظارت
بر انتخابات کلیه وزارتخانه‎ها، سازمانها و ادارات و نهادهای قانونی و مؤسسات
دولتی و وابسته به دولت و شهرداریها و مؤسسات عمومی موظفند حسب درخواست شورای
نگهبان و هیأتهای منصوب از جانب آن، کارکنان خود را و همچنین وزارت کشور،
استانداران، فرمانداران و بخشداران موظفند امکانات لازم را در اختیار آنان قرار
دهند و از طرفی تشخیص نحوه و چگونگی اعمال حاکمیت در قلمرو شمول قانون و محدوده آن
و انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده اختیارات وزارت کشور خارج است.
بنابراین اطلاعیه وزارت کشور و بخشنامه‎های استانداران که دفاتر نظارتی منتخب و
منصوب شورای نگهبان را غیر قانونی اعلام داشته و فرمانداران و سایر مراجع و مقامات
اجرائی را مکلف به خودداری از تأمین نیروی انسانی و امکانات لازم برای دفاتر مذکور
کرده است، خلاف اهداف و احکام قانونگذار در خصوص مورد و خارج از حدود اختیارات
استانداران مذکور تشخیص دا
ده می‎شود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.