ابطال تصویب نامه شماره 1/27737 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
ابطال تصویبنامه شماره 1/
27737 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان
ثبت اسناد و املاک کشور
تاریخ: 14/4/1383 شماره دادنامه: 146-147-148-149
کلاسه پرونده: 122/82، 630، 1016، 1026
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: 1- علیرضا بنیهاشم 2- یوسف فرهمند 3- اصغر کوپا 4- علی پویان.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و
بخشنامه شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور.
مقدمه:
شکات بشرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، هیأت وزیران به موجب تصویبنامه
شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 درخصوص تنظیم اسناد رسمی وزارتخانهها، مؤسسات و
شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها مقرراتی وضع نموده که با قانون ثبت اسناد و
املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مغایرت داشته و موجب
ایجاد محدودیت و مشکلاتی در تنظیم اسناد مردم شده است. سازمان ثبت اسناد و املاک
نیز با استناد به مصوبه غیرقانونی اشاره شده بخشنامهای به شماره 18255/34/1 مورخ
19/6/81 عنوان ادارات کل ثبت اسناد ابلاغ و ضوابطی در مورد تقسیم اسناد مراجع
مذکور تعیین که حتی به تصویبنامه اشاره شده نیز مغایرت داشته و نتیجتاً مشکلات
فراوانی را برای مراجعین به وجود آورده است. دلایل مغایرت موارد فوق با مقررات
قانونی را بشرح زیر به استحضار میرساند، الف – مغایرت تصویبنامه هیأت وزیران با
قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی: با توجه به بند یک ماده 49
قانون ثبت اسناد و املاک یکی از وظایف مشمولین دفاتر اسناد رسمی «ثبت کردن اسناد
مطابق مقررات قانون» میباشد و با توجه به ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی
«سردفتران و دفتریاران
موظفند نسبت به تنظیم و ثبت اسناد مراجعین اقدام نمایند. مگر آنکه مفاد و مدلول
سند مخالف با قوانین و مقررات موضوعه و نظم عمومی یا اخلاق حسنه باشد که در این
صورت باید علت امتناع را کتباً به تقاضاکننده اعلام نماید». بدیهی است فلسفه وضع دو
ماده اشاره شده آن است که دفاتر اسناد رسمی امور مراجعین را با سهولت هر چه بیشتر
انجام داده و مردم از نظر امکان مراجعه سهل و آسان به دفاتر اسناد رسمی هیچگونه
مشکلی نداشته و سردفتران نیز مکلف میباشند با رعایت ضوابط مربوطه، خواسته مراجعین
را اجابت نمایند. با وضع مقررات مذکور توسط هیأت وزیران مردم از مراجعه به بعضی از
دفاتر ممنوع و به مراجعه به بعضی از دفاتر اجبار میشوند. ب – مغایرت بخشنامه
شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور: تصویبنامه
غیرقانونی هیأت وزیران. پس از تعیین هیأت سه نفره موردنظر در تهران و شهرستانها،
که نماینده سازمان ثبت، یکی از سه عضو این هیأت میباشد، نهایتاً مقرر داشته است
«هیأتهای مذکور با در نظر گرفتن ضوابط و تدابیری که متضمن تقسیم و توزیع عادلانه
تنظیم و ثبت اسناد باشد، تعداد دفاتر اسناد رسمی را برای انجام معاملات مربوط به
هر یک از
سازمانهای مذکور در فوق تعیین و به آنها ابلاغ خواهد نمود....» با توجه به
تصویبنامه هیأت وزیران، اعضای هیأت میبایست ضوابطی تعیین که اسناد به نحو
عادلانه بین دفاتر تقسیم و توزیع شود و علیالقاعده تعیین این ضوابط و اتخاذ این
تدابیر با هیأت مذکور میباشد. ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که صرفاً حق
معرفی یک نماینده به هیأت مذکور در تهران را دارد مبادرت به وضع مقرراتی در این
باب نموده و مقرر داشته است «... دفاتری که بدواً شروع به کار مینمایند و نیز
دفاتری که آمار تنظیم و ثبت آنها ناچیز است بتوانند از امتیاز سهم بیشتری درخصوص
مورد برخوردار گردند و دفاتری که دارای درآمد معتنابهی هستند، سهم کمتری برای آنان
در نظر گرفته یا اینکه سهمی تخصیص داده نشود....» با تطبیق مفاد بخشنامه با
تصویب نامه ملاحظه میشود که اولاً ریاست سازمان ثبت اسناد، رأساً حق وضع هیچگونه
مقرراتی در این باب را نداشته و نماینده ایشان آن هم صرفاً در تهران این حق را
خواهند داشت که نظرات خود را در هیأت مطرح نماید و با این فرض که سایر اعضای هیأت
نیز نظر مشابهی داشتند فقط در سطح تهران اجراء شود، چه بسا این امکان وجود دارد که
نظر اعضای هیأت در
استانها غیر از نظر اعضای هیأت تهران و یا سایر استانها باشد و هیچگونه الزامی
به تبعیت از یکدیگر ندارند و اقدام ریاست سازمان مبنی بر ابلاغ این بخشنامه و حتی
الزام ادارات کل به این امر که گزارش پیشرفت امور را جهت کنترل و نظارت هر سه ماه
یک بار به سازمان ارائه دهند، فاقد وجاهت قانونی است. علیهذا تقاضای ابطال مصوبه
هیأت وزیران و بخشنامه ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک را دارد. معاون دفتر امور
حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 6434 مورخ 16/2/83 مبادرت به
ارسال تصویرنامه شماره 18513/34/1 مورخ 26/6/82 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
نموده است. رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در نامه اخیرالذکر و همچنین در
لایحه جوابیه 32964/34/1 مورخ 4/12/82 اعلام داشتهاند، تصویبنامه شماره 27737/1
مورخ 1/12/56 هیأت وزیران وقت به دلایل ذیل هیچگونه مغایرتی با ماده 30 قانون
دفاتر اسناد رسمی مصوب 1354 و آزادی افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی مورد نظر
ندارد: 1- تصویبنامه فوق از جمله مقررات موضوعه مذکور در ماده 30 قانون دفاتر
اسناد رسمی است که دفاتر اسناد مکلف به عدم تنظیم اسناد مغایر با آن میباشند.
بنابراین دعوی شاک
ی در این خصوص اساساً مردود بوده و مسموع نمیباشد. 2- تصویبنامه مذکور هیچ نوع
تکلیفی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی ایجاد ننموده تا مغایر با حق و آزادی
افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی باشد. 3- جلوگیری از ایجاد انحصار وسیله برخی
دفاتر اسناد رسمی و حمایت از دفاتر جدیدالتأسیس وزیر دادگستری وقت را بر آن داشته
تا در جهت حسن اداره سازمانهای تابعه خود و تأمین عدالت نسبی بین دفاتر اسناد
رسمی پیشنهاد فوق را به هیأت وزیران بنماید. 4- همچنان که از ظاهر تصویبنامه یاد
شده مستفاد میشود، هدف هیأت وزیران از تصویب آن نظارت بر معاملات سازمانها و
مؤسسات دولتی از طریق تقسیم اسناد آنان بین دفاتری مشخص و معین میباشد که هیأت
وزیران این تصمیم را در جهت حسن اجرای قوانین خصوصاً تسهیل در اجرای تبصره یک ماده
14 آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب 1317 اتخاذ نموده است. بنابراین ملاحظه میشود
تصویبنامه مطروحه امر جدیدی نبوده و سابقهای قریب به 30 سال دارا است و بخشنامه
شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت نیز صرفاً تأکید بر اجرای صحیح آن دارد و
به طریق اولی وضعیت فعلی جامعه یعنی حجم بسیار بالای معاملات و افزایش چشمگیر
تعداد دف
اتر اسناد رسمی خصوصاً در طی 30 سال اخیر ضرورت اجرای مفاد آن را دو چندان کرده است
مضافاً اینکه سردفتران جدید که عموماً افراد تحصیلکرده و جوان هستند با صرف
هزینهای گزاف اقدام به سرمایهگذاری در این زمینه مینمایند و عدم حمایت از آنان
با توجه به انحصارطلبی تعدادی از دفاتر اسناد قدیمی موجب حذف دفاتر مذکور یا
گرایش آنان به انجام اعمال خلاف قانون میگردد. بر همین اساس سازمان ثبت در جهت
تأمین عدالت نسبی، حذف انحصارگرایی و پیشگیری از وقوع اقدامات خلاف قانون اقدام
بصدور بخشنامه یاد شده و تأکید مجدد بر اجرای دقیق تصویبنامه فوق را نموده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلام والمسلمین دری
نجفآبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از
بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
احکام مندرج در بند یک ماده 49 قانون ثبت اسناد و املاک کشور و همچنین ماده 30
قانون دفاتر اسناد رسمی در مقام تکلیف سردفتران و دفتریاران در تنظیم و ثبت اسناد
مراجعین بر طبق مقررات قانون، انشاء شده و فینفسه متضمن ایجاد و تثبیت حقی برای
دفاتر اسناد رسمی در زمینه انواع مراجعین مختلف و تعداد آنان نیست، بنابراین
تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/1
مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که به منظور تنظیم ثبت اسناد راجع به
وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها و تقسیم آنها بین
دفاتر اسناد رسمی به کیفیت مذکور در مقررات دولتی فوقالذکر تهیه و صادر شده است،
مغایرتی با مواد قانونی فوقالاشعار ندارد.
27737 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان
ثبت اسناد و املاک کشور
تاریخ: 14/4/1383 شماره دادنامه: 146-147-148-149
کلاسه پرونده: 122/82، 630، 1016، 1026
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: 1- علیرضا بنیهاشم 2- یوسف فرهمند 3- اصغر کوپا 4- علی پویان.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و
بخشنامه شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور.
مقدمه:
شکات بشرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، هیأت وزیران به موجب تصویبنامه
شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 درخصوص تنظیم اسناد رسمی وزارتخانهها، مؤسسات و
شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها مقرراتی وضع نموده که با قانون ثبت اسناد و
املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مغایرت داشته و موجب
ایجاد محدودیت و مشکلاتی در تنظیم اسناد مردم شده است. سازمان ثبت اسناد و املاک
نیز با استناد به مصوبه غیرقانونی اشاره شده بخشنامهای به شماره 18255/34/1 مورخ
19/6/81 عنوان ادارات کل ثبت اسناد ابلاغ و ضوابطی در مورد تقسیم اسناد مراجع
مذکور تعیین که حتی به تصویبنامه اشاره شده نیز مغایرت داشته و نتیجتاً مشکلات
فراوانی را برای مراجعین به وجود آورده است. دلایل مغایرت موارد فوق با مقررات
قانونی را بشرح زیر به استحضار میرساند، الف – مغایرت تصویبنامه هیأت وزیران با
قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی: با توجه به بند یک ماده 49
قانون ثبت اسناد و املاک یکی از وظایف مشمولین دفاتر اسناد رسمی «ثبت کردن اسناد
مطابق مقررات قانون» میباشد و با توجه به ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی
«سردفتران و دفتریاران
موظفند نسبت به تنظیم و ثبت اسناد مراجعین اقدام نمایند. مگر آنکه مفاد و مدلول
سند مخالف با قوانین و مقررات موضوعه و نظم عمومی یا اخلاق حسنه باشد که در این
صورت باید علت امتناع را کتباً به تقاضاکننده اعلام نماید». بدیهی است فلسفه وضع دو
ماده اشاره شده آن است که دفاتر اسناد رسمی امور مراجعین را با سهولت هر چه بیشتر
انجام داده و مردم از نظر امکان مراجعه سهل و آسان به دفاتر اسناد رسمی هیچگونه
مشکلی نداشته و سردفتران نیز مکلف میباشند با رعایت ضوابط مربوطه، خواسته مراجعین
را اجابت نمایند. با وضع مقررات مذکور توسط هیأت وزیران مردم از مراجعه به بعضی از
دفاتر ممنوع و به مراجعه به بعضی از دفاتر اجبار میشوند. ب – مغایرت بخشنامه
شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور: تصویبنامه
غیرقانونی هیأت وزیران. پس از تعیین هیأت سه نفره موردنظر در تهران و شهرستانها،
که نماینده سازمان ثبت، یکی از سه عضو این هیأت میباشد، نهایتاً مقرر داشته است
«هیأتهای مذکور با در نظر گرفتن ضوابط و تدابیری که متضمن تقسیم و توزیع عادلانه
تنظیم و ثبت اسناد باشد، تعداد دفاتر اسناد رسمی را برای انجام معاملات مربوط به
هر یک از
سازمانهای مذکور در فوق تعیین و به آنها ابلاغ خواهد نمود....» با توجه به
تصویبنامه هیأت وزیران، اعضای هیأت میبایست ضوابطی تعیین که اسناد به نحو
عادلانه بین دفاتر تقسیم و توزیع شود و علیالقاعده تعیین این ضوابط و اتخاذ این
تدابیر با هیأت مذکور میباشد. ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که صرفاً حق
معرفی یک نماینده به هیأت مذکور در تهران را دارد مبادرت به وضع مقرراتی در این
باب نموده و مقرر داشته است «... دفاتری که بدواً شروع به کار مینمایند و نیز
دفاتری که آمار تنظیم و ثبت آنها ناچیز است بتوانند از امتیاز سهم بیشتری درخصوص
مورد برخوردار گردند و دفاتری که دارای درآمد معتنابهی هستند، سهم کمتری برای آنان
در نظر گرفته یا اینکه سهمی تخصیص داده نشود....» با تطبیق مفاد بخشنامه با
تصویب نامه ملاحظه میشود که اولاً ریاست سازمان ثبت اسناد، رأساً حق وضع هیچگونه
مقرراتی در این باب را نداشته و نماینده ایشان آن هم صرفاً در تهران این حق را
خواهند داشت که نظرات خود را در هیأت مطرح نماید و با این فرض که سایر اعضای هیأت
نیز نظر مشابهی داشتند فقط در سطح تهران اجراء شود، چه بسا این امکان وجود دارد که
نظر اعضای هیأت در
استانها غیر از نظر اعضای هیأت تهران و یا سایر استانها باشد و هیچگونه الزامی
به تبعیت از یکدیگر ندارند و اقدام ریاست سازمان مبنی بر ابلاغ این بخشنامه و حتی
الزام ادارات کل به این امر که گزارش پیشرفت امور را جهت کنترل و نظارت هر سه ماه
یک بار به سازمان ارائه دهند، فاقد وجاهت قانونی است. علیهذا تقاضای ابطال مصوبه
هیأت وزیران و بخشنامه ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک را دارد. معاون دفتر امور
حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 6434 مورخ 16/2/83 مبادرت به
ارسال تصویرنامه شماره 18513/34/1 مورخ 26/6/82 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
نموده است. رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در نامه اخیرالذکر و همچنین در
لایحه جوابیه 32964/34/1 مورخ 4/12/82 اعلام داشتهاند، تصویبنامه شماره 27737/1
مورخ 1/12/56 هیأت وزیران وقت به دلایل ذیل هیچگونه مغایرتی با ماده 30 قانون
دفاتر اسناد رسمی مصوب 1354 و آزادی افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی مورد نظر
ندارد: 1- تصویبنامه فوق از جمله مقررات موضوعه مذکور در ماده 30 قانون دفاتر
اسناد رسمی است که دفاتر اسناد مکلف به عدم تنظیم اسناد مغایر با آن میباشند.
بنابراین دعوی شاک
ی در این خصوص اساساً مردود بوده و مسموع نمیباشد. 2- تصویبنامه مذکور هیچ نوع
تکلیفی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی ایجاد ننموده تا مغایر با حق و آزادی
افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی باشد. 3- جلوگیری از ایجاد انحصار وسیله برخی
دفاتر اسناد رسمی و حمایت از دفاتر جدیدالتأسیس وزیر دادگستری وقت را بر آن داشته
تا در جهت حسن اداره سازمانهای تابعه خود و تأمین عدالت نسبی بین دفاتر اسناد
رسمی پیشنهاد فوق را به هیأت وزیران بنماید. 4- همچنان که از ظاهر تصویبنامه یاد
شده مستفاد میشود، هدف هیأت وزیران از تصویب آن نظارت بر معاملات سازمانها و
مؤسسات دولتی از طریق تقسیم اسناد آنان بین دفاتری مشخص و معین میباشد که هیأت
وزیران این تصمیم را در جهت حسن اجرای قوانین خصوصاً تسهیل در اجرای تبصره یک ماده
14 آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب 1317 اتخاذ نموده است. بنابراین ملاحظه میشود
تصویبنامه مطروحه امر جدیدی نبوده و سابقهای قریب به 30 سال دارا است و بخشنامه
شماره 18255/34/1 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت نیز صرفاً تأکید بر اجرای صحیح آن دارد و
به طریق اولی وضعیت فعلی جامعه یعنی حجم بسیار بالای معاملات و افزایش چشمگیر
تعداد دف
اتر اسناد رسمی خصوصاً در طی 30 سال اخیر ضرورت اجرای مفاد آن را دو چندان کرده است
مضافاً اینکه سردفتران جدید که عموماً افراد تحصیلکرده و جوان هستند با صرف
هزینهای گزاف اقدام به سرمایهگذاری در این زمینه مینمایند و عدم حمایت از آنان
با توجه به انحصارطلبی تعدادی از دفاتر اسناد قدیمی موجب حذف دفاتر مذکور یا
گرایش آنان به انجام اعمال خلاف قانون میگردد. بر همین اساس سازمان ثبت در جهت
تأمین عدالت نسبی، حذف انحصارگرایی و پیشگیری از وقوع اقدامات خلاف قانون اقدام
بصدور بخشنامه یاد شده و تأکید مجدد بر اجرای دقیق تصویبنامه فوق را نموده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلام والمسلمین دری
نجفآبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از
بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
احکام مندرج در بند یک ماده 49 قانون ثبت اسناد و املاک کشور و همچنین ماده 30
قانون دفاتر اسناد رسمی در مقام تکلیف سردفتران و دفتریاران در تنظیم و ثبت اسناد
مراجعین بر طبق مقررات قانون، انشاء شده و فینفسه متضمن ایجاد و تثبیت حقی برای
دفاتر اسناد رسمی در زمینه انواع مراجعین مختلف و تعداد آنان نیست، بنابراین
تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 هیأت وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/1
مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که به منظور تنظیم ثبت اسناد راجع به
وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها و تقسیم آنها بین
دفاتر اسناد رسمی به کیفیت مذکور در مقررات دولتی فوقالذکر تهیه و صادر شده است،
مغایرتی با مواد قانونی فوقالاشعار ندارد.