ابطال تصویب نامه شماره 12608/ت 27367 هـ مورخ 19/11/81 هیأت وزیران موضوع آیین نامه اجرائی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی

ابطال تصویب‌نامه شماره
12608/ت 27367 هـ مورخ 19/11/81 هیأت وزیران موضوع آیین‌نامه اجرائی تأسیس و
فعالیت سازمانهای غیردولتی

تاریخ: 3/8/1383 شماره دادنامه: 366
کلاسه پرونده: 82/293
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: معاون اطلاعات نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره 12608/ت 27367 هـ مورخ 19/11/81
هیأت وزیران موضوع آیین‌نامه اجرائی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی
مقدمه:
شاکی بشرح شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، شورای‌عالی اداری در سال 78 درخصوص
نحوه صدور مجوز فعالیت مؤسسات غیرانتفاعی بدون در نظر گرفتن موارد قانونی و تبعات
سوء مترتب بر آن مصوبه‌ای را به شماره 455/14 مورخ 17/12/78 به تصویب رسانده بود
که این وظیفه ذاتی را از ناجا منفک و به وزارت کشور محول می‌نمود لذا بدنبال
درخواست لغو و ابطال از طریق اداره کل قوانین و امور حقوقی ناجا پرونده کلاسه 80/
460 در آن دیوان مفتوح و پس از بررسیهای همه جانبه بعلت مغایرت با قانون تجارت و
آیین‌نامه اصلاحی ثبت شرکتها و مؤسسه‌های غیرتجاری توسط آن هیأت ابطال گردیده است.
پس از ابطال مصوبه فوق‌الذکر مسئول امور اجتماعی وزارت کشور اخیراً به استناد اصل
138 قانون اساسی ماده 182 برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری
اسلامی ایران مصوب سال 79 با طرح موضوع در هیأت دولت آیین‌نامه فوق‌الاشاره را به
تصویب ‌رسانده است که ایراداتی همچون مصوبه شورای‌عالی اداری بر آن وارد و مضافاً
بر اینکه در اصل 138 قانون اساسی و ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه نیز در تنظیم
آیین‌نامه رعایت موارد قانونی پیش‌بینی شده و متذکر گردیده که مصوبات نباید با روح
قوانین م
خالف باشد. علی‌ایحال با عنایت بصراحت مادتین 584 و 585 قانون تجارت و آیین‌نامه
مربوط به تعیین شرایط مؤسسات و تشکیلات غیرتجارتی که تدوین و اصلاح آن از وظایف
خاص قوه قضائیه می‌باشد و با توجه به وظایف ذاتی ناجا مبنی بر حفظ نظم و امنیت
عمومی جامعه و نظارت بر اماکن عمومی و پیامدهای حاصله از این مصوبه از آن هیأت
تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه هیأت وزیران و اعلان اعتبار
نظامنامه (آیین‌نامه) اصلاحی ثبت مؤسسات و تشکیلات غیرتجاری در قسمت (هـ) از ماده
6 آیین‌نامه می‌گردد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه
شماره 5242-83 مورخ 4/6/83 با ارسال تصویر نظریه‌های شماره 61/50232 مورخ 16/7/82
وزارت کشور 14913/م/8443 مورخ 13/10/82 وزارت اطلاعات اعلام داشته‌اند، در تبصره 2
ماده 16 آیین‌نامه مورد شکایت مقرر شده است «چنانچه موضوع فعالیت سازمان» امور
تخصصی باشد وجود نظر موافق دستگاههای دولتی ذیربط حسب مورد برای صدور پروانه ضروری
است و اگر موضوع فعالیت سازمان در چند زمینه تخصصی باشد. اخذ نظر موافق کلیه
دستگاههای دولتی مربوط لازم می‌باشد. لذا آیین‌نامه مورد ایراد نه تنها نافی وظایف
و مأموریتهای ناجا
در قوانین و مقررات مختلف نیست، بلکه تأکید بر اجرای آن نیز نموده است. الف – در
نامه مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، 1- مطابق ماده 182 قانون
برنامه سوم، وزارت کشور مکلف شده است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرحهای مربوط
به ایجاد و تقویت تشکلهای مردمی (صنفی – تخصصی) و سازمانهای غیردولتی برای واگذاری
اعمال تصدی دولت به آنها اقدام نماید. 2 – برخلاف ادعای شاکی، آیین‌نامه مزبور با
رعایت سایر قوانین وضع شده است زیرا، اولاً قانون برنامه سوم توسعه مؤخر بر قانون
تجارت است و چنانچه این قانون معارض با برخی از مواد قانون تجارت باشد موجب نسخ
ضمنی آن می‌گردد. افزون بر این، ماده 199 قانون برنامه سوم بصراحت پیش‌بینی نموده
که اجرای قوانین و مقررات مغایر با مفاد این قانون در طی سالهای برنامه سوم متوقف
می‌گردد. ثانیاً، وضع آیین‌نامه اصلاحی ثبت شرکتها و تشکیلات غیرتجاری توسط وزیر
دادگستری سابق بعنوان جزئی از دولت بود (نه جزئی از قوه قضائیه فعلی) همچنین از
آنجا که اساساً ماهیت آیین‌نامه موصوف ماهیتی اجرائی دارد نه قضائی، اختیار وضع
آیین‌نامه‌ در این خصوص بصراحت ماده 182 قانون برنامه سوم با دولت است نه قوه
قضائیه. 3 – شا
کی بدون توجه به مفاد ماده 182 برنامه سوم که وزارت کشور را مکلف به تدوین برنامه
برای تقویت و نظارت سازمانهای دولتی کرده است با استناد به مواد قانون و آیین‌نامه
منسوخ ابطال یک مصوبه قانونی را خواستار شده است. بدیهی است اگر بخواهیم این گونه
استدلال را بپذیریم باید الزاماً آیین‌نامه‌ اجرائی ماده 187 قانون برنامه سوم
توسعه (موضوع مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه) را به دلیل مخالفت با
قانون استقلال کانون وکلا و آیین‌نامه اجرائی ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه
(موضوع شورای حل اختلاف) را به دلیل مخالفت با قانون تشکیل دادگاههای عمومی و
انقلاب را نیز ابطال نمائیم زیرا هر دو این آیین‌نامه‌ها با روح قوانین مذکور
سازگاری ندارد و با توجه به استدلال شاکی مخالف قوانین موجود می‌باشد. 4 – هیأت
عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 327 خود نیز علت ابطال مصوبه شورای عالی
اداری را چنین ذکر کرده است (… و اینکه صلاحیت تصویب نظامنامه مذکور و تغییرات و
اصلاحات آن بحکم قانون به وزارت دادگستری تفویض شده است و وظایف قانونی شورای عالی
اداری متضمن وضع قاعده آمره در این باب نمی‌باشد… ابطال می‌گردد) این در حالی است
که هم اکنون
مطابق ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه، قانونگذار امر کرده است که وزارت کشور به
ارائه طرح تدوین برنامه تقویت و نظارت بر سازمانهای غیردولتی مکلف است بنابراین
استناد شاکی به این دادنامه نیز خالی از وجه می‌باشد. در خاتمه شایان ذکر است که
هیأت وزیران در آیین‌نامه جدید خود نقش نیروی انتظامی را همچنان در تأیید برخی از
شرایط اعضای هیأت مؤسس به قوت خود باقی گذارده است. بنابراین نه تنها نقش نیروی
انتظامی در این خصوص منتفی نشده بلکه بلحاظ گستره وسیع موضوع اختیارات آن مرجع را
نیز گسترش داده است. ب – در نامه معاون حقوقی و امور مجلس وزارت اطلاعات عنوان
معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری نیز آمده است، از نظر حقوقی ایراداتی بر
استدلالات ناجا وارد است. 1 – توسل به رأی دیوان عدالت اداری که حاکی از ابطال
مصوبه شورای‌عالی اداری است، نمی‌تواند دلیل و رویه‌ای برای ابطال آیین‌نامه
اجرائی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی باشد، به دلیل آن که منشاء و مبنای
وجودی این دو موضوع از نظر قانونی (شکل و ماهوی) با یکدیگر متفاوتند. 2 – نظر به
اینکه شأن و رتبه قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی همردیف قانون
تجارت (مصوب 1311) می‌
باشد لذا قانون لاحق می‌تواند ناسخ قانون سابق باشد. با این توصیف آیین‌نامه مزبور
نه تنها مغایرتی با دیگر قوانین (به ویژه مواد 584 و585 قانون تجارت) ندارد به
علاوه همانطور که از عنوان قانون تجارت بر می‌آید حاکم و ناظر بر فعالیت‌های تجاری
است و نمی‌تواند ساختار و تشکیلات مؤسسات غیرتجاری را تبیین نماید. به عبارت دیگر
رابطه عموم و خصوص دارد. 3 – اگر چه حفظ نظم و امنیت اجتماعی از زمره وظایف ذاتی
ناجا می‌باشد لیکن این امر نمی‌تواند دلیلی بر ورود ناجا به هر موضوعی باشد و در
ماهیت و ساختار تشکیلات و اماکن بدون محمل و مجوز قانونی دخالت نماید. 4 – صرفنظر
از توضیحات بالا، تبصره یک و تبصره 5 ماده 16 آیین‌نامه اجرائی ضمن تأکید بر
استعلام از دستگاههای دولتی (که ناجا نیز مشمول آن می‌گردد) رعایت آیین‌نامه ثبت
تشکیلات و مؤسسات غیرتجاری مصوب سال 1337 با اصلاحات بعدی آن را الزامی دانسته
است. همچنین ماده 12 و بند(ت) و (ث) ماده 13 و نیز بند(پ) ماده 14 که ناظر بر
شرایط صدور پروانه فعالیت و هیأت مؤسس می‌باشد نه تنها موجبات تضمین و حفظ نظم و
امنیت‌ اجتماعی را در بر دارد بلکه ضمن برطرف نمودن نگرانیهای ناجا و ایجاد نقش و
حضور آنان در ا
ین عرصه دلیلی بر رد ادعا و شکواییه ایشان خواهد بود. هیأت عمومی دیوان عدالت
اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین رازینی و با حضور رؤسای شعب
بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با
اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی می‌نماید.
رأی هیأت عمومی
ضمن ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی
ایران «وزارت کشور مکلف است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرحهای مربوط به ایجاد و
تقویت تشکلهای مردمی (صنفی، تخصصی) سازمانهای غیردولتی و سازمانهای محلی با هدف
زمینه‌سازی برای واگذاری اعمال تصدی دولت به آنها و تقویت نظارتهای سازمان یافته
مردمی بر فعالیت‌های دستگاههای دولتی، اقدام نموده و پس از تصویب هیأت وزیران به
مورد اجراء گذارد» نظر به اینکه آیین‌نامه مورد اعتراض با عنایت به اختیارات
قانونی مندرج در ماده فوق‌الذکر تهیه و تصویب شده و واجد اوصاف و اعتبار حکم مقنن
درخصوص مورد است و نافی وظایف و اختیارات و مسئولیتهای خاص مراجع ذیربط از جمله
نیروی انتظامی در حدود وظایف محوله به آنها نیست، بنابراین آیین‌نامه مذکور از
جهات مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد.