ابطال ماده 7 و ماده 7 اصلاحی از آیین‎نامه اجرائی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها

ابطال ماده 7 و ماده 7 اصلاحی از آیین‎نامه اجرائی قانون حفظ کاربری
اراضی زراعی و باغها

تاریخ: 12/4/84 شماره دادنامه: 158، 159 کلاسه پرونده: 82/74، 83/201
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: 1- آقای محسن تجویدی 2- قوه قضائیه.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 7 و ماده 7 اصلاحی از آیین‎نامه اجرائی قانون
حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها.
مقدمه: الف- آقای محسن تجویدی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، در خصوص احداث
بنا در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی
و باغها مصوب سال 1374 باستحضار می‎رساند، 1- طبق تبصره ماده یک قانون مرقوم که
مقرر می‎دارد، مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و
شهرکها وزارت کشاورزی است و تغییر کاربری اراضی موضوع این قانون در روستاها طبق
ضوابطی که وزارت کشاورزی تعیین خواهد نمود مجاز می‎باشد و تبصره 3 قانون فوق‎الذکر
ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی را در مورد تفکیک اراضی و تغییر
کاربری موضوع قانون مرقوم مکلف به استعلام و اعمال نظر وزارت جهاد کشاورزی
می‎نماید. 2- بر اساس ماده 2 قانون مذکور به این شرح (در مواردی که به اراضی زراعی
و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده می‎شود 80% قیمت روز اراضی و
باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و
به خزانه‎داری کل کشور واریز می‎گردد. نحوه تقویم ارزش اراضی این قانون توسط وزارت
امور اقتصادی تعیین و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.) و تبصره یک ماده 2 مقرر
می‎دارد
(اراضی با مساحت کوچک برای سکونت شخصی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد
بود) و در ماده 7 قانون مزبور تصریح گردیده است وزارت کشاورزی مسئول اجرای این
قانون می‎باشد. و وزارت مذکور مکلف است آیین‎نامه اجرائی این قانون را ظرف مدت سه
ماه تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند و در اجرای مفاد قانون فوق‎الاشعار در
تاریخ 24/10/1374 آیین‎نامه اجرائی آن را به تصویب هیأت وزیران می‎رساند و در ماده
7 آیین‎نامه اجرائی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اعلام می‎گردد پس از
احراز تخلف موضوع ماده 3 و تبصره‎های آن ضمن معرفی متخلفان به مراجع قضائی توقف
عملیات و اقدامات را از مراجع یاد شده درخواست می‎کند … و در صورت محکومیت متخلف
به پرداخت جریمه، مرجع قانونی مربوطه موظف است برابر حکم دادگاه پس از وصول جریمه،
مجوز بنا و تأسیسات را صادر کند. 3- در ماده 8 قانون مارالذکر تصریح شده کلیه
قوانین و مقررات مغایر با این لغو می‎گردد و لذا در خصوص اراضی مشمول این قانون
ماده 99 و بندهای الحاقی به آن نسخ ضمنی گردیده است. 4- در تاریخ 25/12/1380 هیأت
وزیران بر خلاف قانون و به پیشنهاد وزارت کشور عبارت (مجوز بنا و تاسیسات را صادر
می‎کند) به عبا
رت (متخلف را به منظور اعمال قوانیـن‎و
مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی می‎نماید) اصلاح
می‎گردد. همانطوری که ملاحظه می‎فرمایید مصوبه سال 1380 هیأت وزیران بر خلاف نص
صریح ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها بوده و عبارت مجوز مصرح در
قانون را به عبارت متخلف تغییر داده که اصولاً خارج از حیطه اقتدار هیأت وزیران
تلقی و هیأت مذکور صالح به تغییر و یا نسخ عبارت قانونی نبوده و ضرورت داشت از
طریق مجلس شورای اسلامی نسبت به اصلاح قانون اقدام گردد و بر اساس ماده 7 قانون
مرقوم مسئول اجرای آن وزارت جهاد کشاورزی بوده و وزارت کشور بر خلاف مقررات قانونی
موضوع را به هیأت وزیران پیشنهاد و هیأت مرقوم نیز بدون توجه به ضوابط قانونی و
صلاحیت وزارتخانه پیشنهاد دهنده مبادرت به تغییر قانون و اصلاح آیین‎نامه اجرائی
می‎ نماید. لذا با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال مصوبه شماره 3858/23172 مورخ 25
/12/1380 هیأت وزیران را به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات
می‎نماید. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 4997
مورخ 21/12/1382 ضمن ارسال تصویر نظریه تفصیلی شماره 61/61857 مورخ 23/6/1382
وزارت کشور اعلام داشته‎اند، ه
مانگونه که عنایت دارند ماده 3 قانون صراحتاً از مالکین و متصرفین اراضی زراعی و
باغهای موضوع قانون که غیر مجاز کاربری اراضی را تغییر دهند به عنوان متخلفین نام
برده است. به علاوه در قانون «صدور مجوز بنا و تأسیسات» برای متخلفین یاد شده مورد
حکم قرار نگرفته بلکه صراحتاً در ماده 3 به توقف عملیات توسط دادگاه تصریح شده است.
ضمن آنکه در تصویب‎نامه اصلاحی مقرر شده است «متخلف را به منظور اعمال قوانین و
مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی نماید.» به عبارت دیگر
حکم مصوبه اخیر برای «اعمال قوانین و مقررات» بوده و طبیعی است معرفی تخلف برای
اعمال قوانین و مقررات موضوعاً قابل شکایت نبوده است زیرا خود این حکم اعمال قوانین
ومقررات را خواسته است و شاکی چنانچه ادعا داشته باشد استانداری یا شهرداری مربوط
خلاف قوانین و مقررات عمل کرده باید مراتب را به عنوان اقدامات دستگاه ذیربط مورد
شکایت قرار دهد. با توجه به موارد فوق رد شکایت را خواستار است. در نامه شماره 61/
61857 مورخ 23/6/1382 مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، از آنجا که
قسمت اخیر ماده 7 آیین‎نامه مزبور متخلف ماده 100 قانون شهرداری بوده است، هیأت و
زیران به لحاظ رعایت قانون و عدم ایجاد تداخل در وظایف سازمانهای اداری و با نظر
کارشناسی وزارت کشور اقدام به اصلاح قسمت اخیر ماده 7 آیین‎نامه مزبور کرده است.
بر خلاف ادعای شاکی عبارت تغییر یافته قسمت اخیر ماده 7 آیین‎نامه مذکور هیچ
مغایرتی با ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ندارد زیرا، اولاً حکم
مذکور در ماده 2 قانون مزبور مربوط به نحوه تغییر کاربری است در حالی که حکم مذکور
در ماده 7 آیین‎نامه در خصوص نحوه پیگیری تخلف کسانی است که غیر مجاز اقدام به
تغییر کاربری اراضی نموده‎اند. ثانیاً مفاد مذکور در ماده 2 قانون مذکور مربوط به
مرحله تغییر کاربری و نحوه درخواست آن است که در صلاحیت کمیسیونی است که زیر نظـر
وزارت جهاد کشاورزی تشکیل می‎گردد. در حالی که حکم مذکور در قسمت اخیر ماده 7
آیین‎نامه موصوف مربوط به مرحله اخذ مجوز احداث بنا در ملک تغییر کاربری یافته است
که حسب مورد در صلاحیت ذاتی شهرداریها و یا استانداریها است به عبارت دیگر وزارت
کشاورزی و کمیسیون مزبور به لحاظ وظایف ذاتی خود فقط مرجع تشخیص اراضی زراعی و
باغات خارج از محدوده قانونی و تایید تغییر کاربری آن است نه مرجع صدور مجوز بنا و
تاسیسات بر روی
آن در حالی که بر اساس ماده 100 قانون شهرداریها، شهرداری مرجع صدور مجوز بنا و
تاسیسات می‎باشد. ب- آقای رازقندی عضو کمیسیون حقوقی و قضائی دبیرخانه مجمع تشخیص
مصلحت نظام در نامه مورخ 16/3/1383 به عنوان ریاست محترم قوه قضائیه و رئیس
کمیسیون حقوقی و قضائی مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام داشته‎اند، در قانون حفظ
کاربری اراضی و باغها مصوب 31/3/1374 مجلس شورای اسلامی تغییر کاربری اراضی زراعی
و باغها و … ممنوع بوده و در ماده 3 قانون مرقوم مجازات مرتکبین آن را جزای نقدی
به میزان سه برابر ارزش اراضی فوق به قیمت روز و توقف عملیات اجرائی و حبس تا شش
ماه تعیین نموده است. در آیین‎نامه اجرائی قانون مزبور که در تاریخ 24/10/1374 به
تصویب هیأت وزیران رسیده است در ماده 7 آن به وزارت کشاورزی اجازه داده که پس از
صدور حکم محکومیت متخلفین از مقررات قانونی موصوف نسبت به صدور مجوز بنا و تأسیسات
برای اراضی مزبور اقدام نمایند. همانطور که استحضار دارید آیین‎نامه مذکور مخالف
صریح متن و روح قانون بوده و نقض غرض قانونگذار نموده و به نوعی هم موجب تشویق و
تجری مرتکبین فوق گردیده است به نحوی که موجب وهن اقدامات دستگاه قضایی گردیده و
رسیدگی‎های قضائ
ی و حدود احکام آن را در راستای تغییر کاربری اراضی کشاورزی قرار داده است. مراتب
جهت استحضار حضرتعالی و عندالاقتضاء صدور دستورات لازم برای نقض ماده 7 آیین‎نامه
اجرائی قانون موصوف اعلام می‎گردد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با
حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و
انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید.
رأی هیات عمومی
قانونگذار به صراحت ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 به
منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم و بهره‎برداری آنها تغییر کاربری
اراضی مزبور در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها جز در موارد ضروری را ممنوع
اعلام داشته و تغییر کاربری اراضی مذکور را بر اساس ضوابط مربوط به کمیسیون مقرر
در تبصره یک آن ماده و همچنین مسئولیت اجرای قانون را علی‎الاطلاق به وزارت جهاد
کشاورزی محول نموده است. نظر به اینکه حکم ماده 3 این قانون موضوع اخذ عوارض از
اشخاص به واسطه تغییر غیر مجاز کاربری اراضی زراعی و باغها و محکومیت آنها به
پرداخت جزای نقدی و در صورت تکرار جرم به تحمل حبس از یک ماه تا شش ماه دلالتی بر
جواز بقاء کاربری غیر مجاز اراضی مذکور ندارد بلکه مفید لزوم حفظ کاربـری اراضـی
زراعی و باغها می‎باشد، بنابراین قسمت اخیر ماده 7 آیین‎نامه اجرائی قانون
فوق‎الاشعار مبنی بر الزام مرجع قانونی مربوط به صدور مجوز بنا و تأسیسات و
اصلاحیه مورخ 25/12/1380 آن ماده در خصوص معرفی اشخاص متخلف به شهرداریها و
استانداریها جهت اعمال مقررات مغایر هدف و حکم مقنن و خارج از حدود صلاحیت قوه
مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‎شود و موارد فوق‎الذکر مستنداً به قسمت
دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد./
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضائی دیوان عدالت اداری
مقدسی‎فرد