نقل از شماره 16877-12/11/1381روزنامه رسمی

نقل از شماره 16877-12/11/1381روزنامه
رسمی
شماره 88/347و316 12/11/1381
تاریخ 8/10/1381 شماره دادنامه: 356 و 357 کلاسه پرونده:81/347و316
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه نهصد‌ و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار
مورخ 20/9/1379، موضوع ضوابط تأسیس بانک غیردولتی.
مقدمه:رئیس سازمان بازرسی کل کشور طی نامه شماره 19765/81/2/د مورخ 18/8/1381اعلام
داشته‌اند، نسخه‌ای از گزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون، راجع به ضوابط
تأسیس بانک غیر‌دولتی مصوب 20/9/1379شورای پول و اعتبار ارسال می‌گردد. در این
گزارش ضوابط مذکور از دو جهت 1- مرجع صالح وضع ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی 2- مواد
مختلف ضوابط نامبرده مورد بررسی قرار گرفته و بنا به جهات و دلایل ابزاری در گزارش
اظهار نظر شده، شورای عالی پول و اعتبار صلاحیت وضع ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی را
نداشته و پیشنهاد گردیده به استناد تبصره بند (د) ماده 2قانون تشکیل سازمان بازرسی
کل کشور(خارج از نوبت)موضوع در هیأت عمومی دیوان مطرح و تصمیم شایسته اتخاذ گردد.
درگزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون آمده است، ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی
که در نهصد و چهل هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ 20/9/1379به تصویب آن شورا
رسیده در جلسات شورای تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون مورد بررسی قرار گرفت
اینک نتایج حاصل از بررسی در دو بخش 1- بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط
تأسیس بانک غیر‌دولتی 2- بررسی مواد مختلف ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی از جهت محت
وایی 1- بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی: نظر به
اینکه بند (ب)ماده 98 برنامه توسعه سوم ... و بند (ب)ماده واحده قانون اجازه تأسیس
بانک غیر‌دولتی فقط ضوابط مربوط به (نحوه فعالیت )بانک غیر‌دولتی را به قانون پولی
و بانکی کشور مصوب سال 1351و قانون عملیات بانکی بدون ربا ارجاع داده و راجع به
وضع ضوابط تأسیس بانکهای غیر‌دولتی ساکت است و از طرفی فصل اول قسمت سوم قانون
پولی و بانکی، شرایط تأسیس بانک را در قانون احصاء نموده و مجوزی برای تصویب ضوابط
تأسیس بانک را به شورای پول و اعتبار نداده است و مضاف بر آن شرایط مقرر در قانون
پولی و بانکی که مربوط به سال 1351 می‌باشد نیز نمی‌تواند منظور قانونگذار را در
مورد تأسیس بانکهای غیر‌دولتی تأمین نماید و با عنایت به قسمت اخیر اصل 138قانون
اساسی که مقرر داشته «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین
آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود.هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و
تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه
بپردازد ... ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد ...» لذا
مرجع تصویب شرایط و
ضوابط تأسیس بانکهای غیر‌دولتی در محدوده قوانین مذکور به عهده هیأت وزیران بوده و
شورای پول و اعتبار مجوزی برای تصویب ضوابط تأسیس بانک‌های غیر‌دولتی نداشته است.
2- بررسی مواد مختلف ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی از جهت محتوایی: ضوابط تأسیس بانک
غیر‌دولتی از جهت محتوایی نیز بررسی شده که برخی از مواد آن به شرح زیر دارای
ایراد بوده است. الف- بند 2-1 و 3-1 ماده یک ب- ماده 3 ج- ماده 4 و تبصره آن د-
تبصره ماده 5 هـ- قسمت اخیر ماده 9 و- تبصره ماده 12 ز- تبصره ماده 13 ح- ماده 15
ط- ماده 21 ی- ماده 25 ک - ماده 26 و تبصره یک آن ل- ماده 27 م- ماده 29 بنا به
مراتب پیشنهاد می‌شود نسخه‌ای از گزارش جهت ابطال مصوبه مذکور به دیوان عدالت
اداری ارسال گردد. اداره حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت
مذکور طی نامه شماره 4971 مورخ 26/9/1381 اعلام داشته‌اند، الف- مرجع صالح تصویب
ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی: بند الف ماده واحده قانون تأسیس بانک غیر‌دولتی مقرر
می‌دارد «سیاسیت گذاری پولی، اعتباری، ارزی، چاپ اسکناس، ضرب رب سکه، حفظ ذخایر
ارزی، نظارت بر بانک‌ها و صدور مجوز فعالیت بانکی در قلمرو وظایف دولت در جهت
اعمال حاکمیت در
اختیار دولت می‌ماند». نظارت بر بانک‌ها: به موجب بند (ب) ماده 11 قانون پولی و
بانکی کشور نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از جمله وظایف بانک مرکزی است. صدور
مجوز فعالیت بانکی: «تأسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن به وسیله
شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است.»
(بند ج ماده 30قانون پولی و بانکی کشور) شکی نیست مقصود قانونگذار از عبارت دولت،
در ماده واحده مذکور ناظر به مجموعه دولت یعنی وزارتخانه، مؤسسه دولتی، بر حسب
مورد با توجه به وظایف مربوطه می‌باشد. بنا به مراتب فوق کلیه موارد احصاء شده در
بند الف ماده واحده اجازه تأسیس بانکهای غیر‌دولتی از جمله وظایف و اختیارات بانک
مرکزی است که به موجب قانون خاص به وی محول گردیده و عدول از آن نیاز به نص صریح
قانون دارد که در ما نحن فیه ملاحظه نمی‌گردد. اگر استدلال سازمان بازرسی در خصوص
صدور مجوز فعالیت بانکی پذیرفته شود، این استدلال باید در مورد سایر وظایف بانک
مرکزی نیز قابل تسری باشد. یعنی کلیه اختیارات بانک مرکزی در اختیار هیأت دولت
قرار گیرد که این امر فاقد و جاهت قانونی و منطقی است. بدیهی است اعمال وظایف
قانونی دولت در اب
عاد گوناگون بر اساس تقسیم وظایف و اختیارات در قوانین تأسیس وزارتخانه‌ها، مؤسسات
و شرکتهای دولتی صورت می‌گیرد. در غیر‌ این ‌صورت فلسفه تأسیس دستگاههای مختلف
مورد تردید و چه‌بسا اندیشه انحلال آن‌ها مطرح گردد. اصولاً تأسیس بانک و اشتغال به
عملیات بانکداری بدون مجوز بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور که کماکان به
عنوان مهمترین قانون در این موارد دارای حق قانونی است، میسر نمی‌باشد. تصویب
ضوابط بانک غیر‌دولتی توسط شورای پول و اعتبار به دلایل زیر اتخاذ گردیده است،
اولاً: به موجب بند (ج)ماده واحده دولت می‌تواند به افراد حقیقی و حقوقی داخلی در
صورت دارا بودن شرایط زیر مجوز اعطاء نماید... از آنجا که بند (ج)فوق‌الاشعار در
مقام بیان اختیار اعطاء مجوز فعالیت بانکی با شرایط پیش‌بینی شده به بانک مرکزی
می‌باشد و از انشای آن هیچگونه تکلیفی مستفاد نمی‌گردد. لذا بانک مرکزی به دلالت
مفاد متن ماده واحده و پیش‌بینی اجازه تصویب اساسنامه بانک توسط شورای پول و
اعتبار و صدور اجازه‌نامه از سوی بانک مرکزی ضوابطی را تهیه و به تصویب شورای پول
و اعتبار رسانده است که در واقع با روح قانون پولی و بانکی و ماده واحده همخوانی
دارد. ثانیاً:
اشخاص حقوقی اعم از عمومی و خصوصی تابع اصل تخصص هستند. این اصل به معنای این است
که هر شخص حقوقی فقط می‌تواند به موجب قانون یا به موجب اختیاراتی که در اساسنامه
برای آن پیش‌بینی شده است عمل نماید. بدین منظور، تصویب اساسنامه یک بانک توسط
شورای پول و اعتبار به منزله پیش‌بینی ضوابط و حیطه فعالیت آن است. لذا، ضوابط
تعیین کرده به منزله وظایف و اختیاراتی است که شورای پول و اعتبار می‌توانسته با
توجه به بند (ج)ماده واحده و سایر قوانین لازم‌الاجراء جهت فعالیت غیر‌دولتی تدوین
نماید. ب- ایرادات وارده به ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی... با عنایت به موارد
مشروحه فوق تقاضای رد ادعاهای مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور را دارد. هیأت
عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌المسلمین دری‌ نجف
آبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدید‌نظر تشکیل و پس از
بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی
می‌نماید.
رأی هیأت عمومی
علاوه بر اینکه حکم مقرر در بند (ج) ماده (30)قانون پولی و بانکی مصوب 1351 متضمن
تفویض مسئولیت تصویب اساسنامه هر بانک به تناسب نوع و ماهیت فعالیت خاص آن بانک به
شورای پول و اعتبار است و ظهور در جواز وضع مقررات آمره در زمینه تعیین ضوابط
تأسیس مطلق بانک‌های غیر‌دولتی ندارد و به صراحت بند (ج) ماده 98 قانون برنامه سوم
توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379 و بند (ج) ماده
واحده قانون تأسیس بانک غیر‌دولتی مصوب 1379که با عنایت به مدلول ذیل اصل 44قانون
اساسی جمهوری اسلامی ایران وضع شده، البته تعیین ضوابط، قلمرو و شرایط طبق اصل
44قانون اساسی نیاز به قانون دارد- لیکن اختیار اعطاء مجوز فعالیت بانک غیر‌دولتی
به اشخاص حقیقی یا حقوقی به دولت تفویض شده است. بنا به جهات فوق‌الذکر و توجه به
حدود وظایف و مسئولیتهای قانونی شورای پول و اعتبار، مصوبه نهصدو چهل و هشتمین
جلسه مورخ 20/9/1379 شورای پول و اعتبار تحت عنوان ضوابط تأسیس بانک غیر‌دولتی
خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع مقررات دولت تشخیص داده می‌شود و مستنداً به
قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- دری نجف آبادی