ابطال آیین نامه های مورخ 1/7/59، 11/11/65 و 9/11/72 و 29/6/73 وزارت کشور و دستورالعمل های شماره 14361 مورخ 11/8/61، 161/1 مورخ 1/4/72 و 5430/100 مورخ 25/4/74 وزارت مسکن و شهرسازی

ابطال آیین‌نامه‌های مورخ 1/7/59، 11/11/65 و 9/11/
72 و 29/6/73 وزارت کشور و دستورالعمل‌های شماره 14361 مورخ 11/8/61، 161/1 مورخ 1
/4/72 و 5430/100 مورخ 25/4/74 وزارت مسکن و شهرسازی

تاریخ: 6/2/1383 شماره دادنامه: 31
کلاسه پرونده: 78/364
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: معاون امور سیاسی قضایی سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌نامه‌های مورخ 1/7/59، 11/11/65 و 9/11/72 و 29/
6/73 وزارت کشور و دستورالعمل‌های شماره 14361 مورخ 11/8/61، 161/1 مورخ 1/4/72 و
5430/100 مورخ 25/4/74 وزارت مسکن و شهرسازی
مقدمه:
معاون امور سیاسی قضایی سازمان بازرسی کل کشور طی نامه شماره 188809/7/3 مورخ 20/9
/78 اعلام داشته‌اند، به استناد قسمت اخیر ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای
سبز در شهرها مصوب 3/3/59 که تصویب «ضوابط مربوط به چگونگی اجرای این ماده» را به
عهده شورای شهر گذاشته است. وزیر کشور به‌عنوان قائم مقام شورای اسلامی شهر،
آیین‌نامه‌هایی را تصویب کرده است که در آنها ضوابط و معیارهای « تشخیص باغ» به
تفصیل مقرر گردیده است. وزارت مسکن و شهرسازی نیز به استناد ماده 14 قانون زمین
شهری مصوب 22/6/66 که «تبدیل و تغییر کاربری، افراز و تقسیم و تفکیک باغات» را با
رعایت ضوابط و مقررات وزارت مسکن و شهرسازی و مواد قانون زمین شهری بلااشکال
دانسته است، مبادرت بصدور دستورالعمل‌هایی نموده است که «ضوابط تفکیک باغات» را
معین ساخته‌اند. با توجه به اینکه ماده 12 قانون زمین شهری، صلاحیت «تشخیص عمران و
احیاء اراضی» واقع در محدوده شهری را به وزارت مسکن و شهرسازی محول نموده است و در
لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز شهرها مصوب 1359، نهاد و یا مرجع خاصی به‌عنوان
دستگاه صالح برای «تشخیص باغ» مورد اشاره واقع نگردیده است و همچنین با عنایت به
اینکه «تشخیص
عمران و احیاء» بدون تردید شامل مورد «تشخیص باغ» نیز می‌گردد، اقدام وزراء وقت
کشور در تصویب آیین‌نامه‌های مورخ 1/7/59 و 11/11/65 و 9/11/72 و 29/6/73 فاقد
مبنای قانونی و خارج از حیطه اختیارات آنها بوده است و بر همین اساس جهت ابطال به
دیوان عدالت اداری ارسال می‌شوند. درخصوص دستورالعملهای صادره توسط وزارت مسکن و
شهرسازی به استناد ماده 14 قانون زمین شهری، با عنایت به بند 4 ماده 2 و بند 2
ماده 4 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که تصویب ضوابط و
آیین‌نامه‌های شهرسازی را به شورای مذکور واگذار کرده و همچنین با توجه به ماده 3
قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی که اجرای قانون
تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را جزء وظایف وزارت مسکن و شهرسازی
دانسته است، «تصویب معیارها و ضابطه و آیین‌نامه‌های شهرسازی» منحصراً در صلاحیت
شورای عالی شهرسازی است و ماده 14 قانون زمین شهری و یا سایر مواد قانونی، هیچگونه
دلالتی بر انتزاع این صلاحیت قانونی از شورای یاد شده و واگذاری آن به وزارت مسکن
و شهرسازی ندارد و لذا دستورالعملهای شماره 14361 مورخ 11/8/67 و 161/1 مورخ 1/4/
72 و 5430/100 مورخ 25/4/
74 مصوب وزراء وقت مسکن و شهرسازی، فاقد وجاهت قانونی و خارج از حیطه صلاحیت
وزارتخانه مذکور می‌باشد و بدین لحاظ این دستورالعملها نیز جهت ابطال به دیوان
عدالت اداری ارسال می‌گردند. مدیر کل حقوقی و امور مجلس وزارت مسکن و شهرسازی در
پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 28747/230 مورخ 15/12/78 اعلام داشته‌اند، 1-
دستورالعملهای اشاره شده در ختام گزارش بازرسی کل کشور با در نظر گرفتن اختیارات
ماده 14 قانون زمین شهری مصوب 1366 صادر گردیده و اساساً بموجب مقررات ماده مرقوم
تعیین مقررات و ضوابط مربوط به تبدیل و تغییر کاربری افراز تقسیم و تفکیک باغات و
اراضی کشاورزی به عهده وزارت مسکن و شهرسازی گذارده شده است. لذا اولاً قانون زمین
شهری مؤخر بر قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 می‌باشد.
ثانیاً شورای عالی شهرسازی و معماری دارای شخصیت حقوقی مستقل از وزارت مسکن و
شهرسازی بوده و یقیناً قانونگذار با علم به این موضوع وظایف فوق‌الذکر را به وزارت
متبوع محول نموده است فلذا اقدامات انجام شده به وسیله وزارت متبوع منبعث از
اختیارات قانونی بوده است. مهمتر آنکه دستورالعملهای ذکر شده در گزارش در مواردی
که مربوط به ماده
14 قانون زمین شهری است به ترتیب و با صدور دستورالعملهای بعدی به خودی خود لغو
شده و در حال حاضر تنها دستورالعمل شماره 13630/100 مورخ 1/9/74 (که در گزارش
سازمان بازرسی کل کشور به آن اشاره نشده است) در زمینه نحوه تغییر کاربری، تفکیک و
افراز باغات و اراضی کشاورزی معتبر می‌باشد و به این ترتیب دستورالعملهای مورد
اشاره شاکی قبلاً لغو و دستورالعمل فوق‌الذکر جایگزین شده است. بنا به مراتب مرقوم
در فوق تقاضای مطروحه فاقد وجاهت قانونی بوده و رد درخواست معنونه مورد استدعا
است. مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت کشور نیز در پاسخ به شکایت سازمان بازرسی کل
کشور طی نامه شماره 14357/م مورخ 20/9/79 اعلام داشته‌اند، واضح است که مجریان
قانون می‌توانند برای تعیین شیوه اجرائی هر قانون دستورالعمل و آیین‌نامه‌های لازم
را تدوین و به تصویب مراجع مقرر در هر قانون برسانند. طبیعی است که این مقررات
اجرائی با توجه به موضوع هر قانون تدوین شده و صرفاً درخصوص همان موضوع و همان
قانون قابلیت اجرائی دارد و پذیرفتنی نیست مقرراتی که درخصوص موضوع زمین و مسکن و
مستند به قانون زمین شهری درخصوص تعریف باغ تدوین شده را برای تعیین شیوه اجرائی
لایحه قانونی حفظ
و گسترش فضای سبز نافذ دانسته و اختیار تعیین و تدوین مقررات اجرائی لازم را برای
لایحه قانون مذکور را که حسب لایحه مزبور به شورای اسلامی شهرها تفویض شده از آنها
سلب نماییم. دلیل این عدم پذیرش نیز این است که اصولاً از لحاظ تخصصی به هنگامی که
بحث زمین و مسکن مطرح است باید الفاظ و اصطلاحات را با توجه به عرف حاکم در مورد
زمین و مسکن تفسیر و تعبیر کرد و وقتی هم که بحث فضای سبز و حفظ و گسترش باغات
مطرح است باید الفاظ و اصطلاحات را با توجه به عرف حاکم در مورد فضای سبز و چگونگی
گسترش آن تفسیر و تعبیر نمود. بدیهی است که مثلاً در موضوع بحث ما تعریف باغ در بحث
زمین و مسکن با تعریف آن در بحث فضای سبز و چگونگی گسترش آن تفاوت دارد. پس
نمی‌توان مقررات اجرائی قانون زمین شهری در مورد تعریف باغ را درخصوص تعریف باغ در
لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها ساری و جاری دانست. استدلال و استناد
سازمان بازرسی کل کشور به قانون زمین شهری برای ابطال آیین‌نامه‌های مورخ 1/7/59 و
11/11/65 در مورد ضوابط اجرائی ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در
شهرها فارغ از اشکال مذکور در بالا به دلیل تقدم تاریخی آیین‌نامه‌های مذکور بر
تاریخ
تصویب قانون زمین شهری وارد و قابل قبول نمی‌باشد. زیرا که در زمان تصویب مقررات
مذکور، قانون زمین شهری تصویب نشده بود تا به فرض موضوع مباینت و فقدان مبنای
قانونی و خروج از حیطه اختیارات مصداق داشته باشد. با توجه به مجموع مطالب پیش
گفته رد درخواست سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال آیین‌نامه‌های مورخ 1/7/59،
11/11/65، 9/11/72 و 29/6/73 مورد استدعا است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در
تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین دری نجف‌آبای و با حضور رؤسای شعب بدوی
و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با
اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی می‌نماید.
رأی هیأت عمومی
الف ـ مطابق نامه‌های شماره 28747/230 مورخ 15/12/78 و 8411/230 مورخ 26/4/80 مدیر
کل حقوقی وزارت مسکن و شهرسازی، دستورالعملهای شماره 14361 مورخ 11/8/67 و 161/1
مورخ 1/4/72 و 5430/100 مورخ 25/4/74 با صدور دستورالعمل شماره 13630/100 مورخ 1/9
/74 لغو و کان لم یکن اعلام شده است. بنابراین با توجه به لغو دستورالعملهای مورد
شکایت و اعتبار دستورالعمل اخیرالذکر موجبی برای رسیدگی و امعان‌نظر در این خصوص
وجود ندارد. ب ـ حکم مقرر در ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها
مصوب 23/3/59 متضمن لزوم حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی‌رویه درختان
فارغ از محل عرس آنها و کسب اجازه از شهرداری در صورت ضرورت قطع درخت و تهیه و
تصویب ضوابط اجرائی امور مصرح در ماده مذکور توسط شهرداری و شورای شهر است و مفید
تفویض اختیار تعیین مرجع بدوی و تجدیدنظر تشخیص باغ و صدور رأی قطعی و
لازم‌الاجراء توسط مراجع مزبور نیست. مضافاً اینکه قانونگذار به‌صراحت ماده 12
قانون زمین شهری مصوب 22/6/66 تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع
زمین دایر و تمیز بایر از موات را به‌عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار داده و
رسیدگی به اعتراض نسبت ب
ه تشخیص مزبور را به دادگاه صلاحتیدار محول کرده و در ماده 14 این قانون نیز
اختیار تعیین ضوابط مربوط به تبدیل و تغییر کاربری، افراز و تقسیم و تفکیک باغات و
اراضی کشاورزی و یا آیش واقع در محدوده قانونی شهرها را به وزارت مسکن و شهرسازی
واگذار نموده است. بنا به مراتب فوق‌الذکر وضع قواعد آمره مبنی بر ایجاد کمیسیون
بدوی جهت تشخیص باغ و مرجع تجدیدنظر به منظور رسیدگی به اعتراض اشخاص ذی‌نفع به
تصمیمات کمیسیون بدوی و نهایتاً صدور رأی قطعی و لازم‌الاجراء بشرح مذکور در ماده 7
و تبصره آن از ضوابط اجرائی لایحه قانونی فوق‌الاشعار مصوب 11/11/65 و اصلاحات
بعدی آن ضوابط بشرح مواد 15 و 16 مصوب 9/11/72 و مواد 14 و 15 مصوب 29/6/73 خارج
از حدود اختیارات مقرر در ماده یک لایحه قانونی مذکور تشخیص داده می‌شود و مقررات
مزبور مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.